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          叢培模在《國資報告》發表署名文章

          發布時間:2017-09-30 瀏覽次數:5988 次

          編者按:2017年9月,《國資報告》發表了省國資委主任叢培模的署名文章,文章以《新一輪國企改革的核心:以國資改革帶動國企改革》為題,系統地闡述了國資改革帶動國企改革的時代背景、內在要求和實現路徑,是篇指導性、實踐性很強的文章,現掛網推薦以饗讀者。

          新一輪國企改革的核心:以國資改革帶動國企改革


          文·叢培模

          湖南省國資委主任、黨委副書記


          習近平總書記指出,“推進國有企業改革,要有利于國有資本保值增值,有利于提高國有經濟競爭力,有利于放大國有資本功能?!秉h的十八屆三中全會明確提出完善國有資產管理體制,以管資本為主加強國有資產監管;深化國有企業改革,不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力。這標志著經過多年的探索實踐,國企改革在以市場化為取向的道路上邁出了更具實質意義的步伐,進入了以國資改革帶動國企改革的新階段。
          國資改革帶動國企改革有其必要性
          從湖南的實際來看,十八屆三中全會以前,湖南國有企業改革經歷了四個階段:1978—1984年,以放權讓利為重點,擴大企業經營管理自主權;1985—1993年,以兩權分離為特征,轉換企業經營機制;1994—2003年,推動國有企業建立現代企業制度,進行戰略性調整;2004—2013年,推動以產權制度改革和職工勞動關系調整為核心的國企改革。
          十八屆三中全會以后,貫徹落實中央重大決策部署,湖南啟動了新一輪國有企業改革,核心是以國資改革帶動國企改革,通過完善國資監管體制、資本帶動和健全制度,提升國有企業的活力和競爭力。
          新一輪國企改革,不強調推行“企業產權多元化、職工身份社會化”,大范圍推動中小企業改制破產和解除職工國有身份,而是堅持市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用,充分發揮出資人和國有企業兩個方面的積極性,完善國資監管體制,從“管企業為主”向“管資本為主”轉變,推動國有企業成為真正的市場主體。
          新一輪國企改革,重點向國資改革傾斜,以國資改革帶動國企改革。如果沒有國資監管體制改革的突破,僅局限于國有企業自身的改革很難有所作為;如果沒有國資監管體制改革的成功,國有企業深化改革很難迎來“新的春天”。
          國資改革帶動國企改革的內在要求
          國資國企改革是一項系統工程,要注重發揮國資監管體制和國企法人治理的上下銜接和協同機制,“上”是監管、“下”是企業,以所有權和經營權分開為基礎,以國資改革帶動國企改革,逐步形成國資國企改革的完備體系:目標是市場化,不斷增強國有企業活力和競爭力;方向是所有權與經營權分開,由“管企業為主”轉變為“管資本為主”,讓企業成為真正的市場主體;路徑是從組織上分開政府與企業的聯系,從運行機制上分開國有產權代表與職業經理人的聯系。
          國資改革帶動國企改革,關鍵要在所有權與經營權分開上下功夫。
          從理論上來講,所有權是所有者依法對自己財產所享有的占有、使用、收益和處置的權利,它是一種財產權,具有絕對性、排他性、永續性三個特征。國有企業的經營權是企業對國家授予其經營管理的財產享有占有、使用和依法處置的權利,屬于所有權派生,國家在保有財產所有權的前提下,授予國有企業經營權。
          推進所有權與經營權分開,要從兩個層面著手:一是國資改革層面,從組織體制上分開政府與企業的聯系。通過成立國有資本投資、運營公司,形成“國資委—國有控股重點企業集團”,“國資委—國有資本投資和運營平臺公司—經營性國有企業”,這樣一種二層和三層并存的架構,由國資委和經授權的平臺公司,分別代表國家行使國有資產所有權。二是國企改革層面,從運行機制上分開國有產權代表與職業經理人的聯系。國有產權代表,主要是國有企業的黨委書記、董事長以及相關董事、監事等,在一定程度上也是國有資產所有權的代表,通過完善企業法人治理結構、建立董事會職權試點和職業經理人試點等制度,促進國有產權代表與職業經理人分開。
          國資改革帶動國企改革的關鍵節點和實現路徑
          要在組織形式上有所突破
          以管資本為主加強國資監管,關鍵是設立國有資本投資、運營公司,在國資委和企業之間設立“隔離帶”,更加清晰和明確政企分開政資分開、所有權和經營權分開,使國有資本投資、運營公司成為法治化市場環境配置資源的合格市場主體,成為國家所有權代理鏈條上的關鍵節點,構建國資監管二層和三層并存的架構。其中二層架構的設立,主要是對處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的企業、平臺類企業,以及承擔重大專項任務的功能類企業、提供社會公共服務和公共產品的公益類企業等;三層架構的經營性國有企業,主要是處于充分競爭行業和領域的競爭類企業。
          湖南從國資國企的實際出發,改組組建了5個資本運營類平臺、6個投資服務類平臺,作為三層架構中的國有資本投資、運營公司;16個產業集團,作為二層架構中國資委直接監管的企業集團;除此之外,其它相關企業的股權劃歸國有資本運營公司持有,作為三層架構中處于第三層的經營性國有企業。
          要在職能定位上有所明確
          在三層架構中,國資委負責“監督管理”。政府授權國資委依法對國有資本投資、運營公司履行出資人職責,按照“一企一策”原則,明確對國有資本投資、運營公司授權的內容、范圍和方式;依據法律法規和公司章程對國有資本投資、運營公司進行監督和管理,對戰略規劃、產權代表選派考核、預算決算、利潤分配、改革重組等事項行使股東職責,承擔監督投資、運營公司國有資本保值增值的責任。
          國有資本投資、運營公司負責“運營管理”。對授權范圍內的國有資本履行出資人職責,作為國有資本市場化運作的專業平臺,以國有資本運營和國有股權管理為重點,服務經濟社會發展戰略,充分顯化、放大國有資本價值,并對所出資企業行使股東職責,維護股東合法權益,按照責權對等原則切實承擔起國有資產保值增值責任。
          經營性國有企業負責“經營管理”。定位為利潤中心,實行專業化經營,嚴格落實企業董事會、經理層、監事會的相應職權,依法依章程實行自主經營、自負盈虧,著力加強經營管理,提升創新能力,提高經濟效益,增強企業競爭力。
          要在監管方式上有所創新
          適應組織形式和職能定位的變化,國資委要進一步創新監管方式,突出抓好“一項職責、兩個清單、三個歸位、四個重點”。
          一項職責,就是按照《公司法》的要求,履行好出資人的職責,主要包括依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等權利,具體涵蓋對國有產權代表的選聘權、考評權和罷免權,對頂層規則的制定和修改權,對重大事項的審核批準權,等等。
          兩個清單,就是監管的權力清單和責任清單。國務院國資委制定了“兩個清單”,并根據以管資本為主的要求,精簡了43項監管事項。湖南省國資委從監管的實際出發,制定了“三清單一流程”,即權力清單、責任清單、負面清單和履職流程,在對以往明確的履職事項30項、責任事項180項進行清理的基礎上,擬取消24項、下放18項、授權4項,進一步厘清出資人監管職責邊界,做到管精管好管到位。
          三個歸位,就是將依法應由企業自主經營決策的事項歸位于企業,將延伸到子企業的管理事項原則上歸位于一級企業,將配合承擔的公共管理職能歸位于相關政府部門和單位。比如,有些監管事項延伸到了二級甚至是三級企業,要堅持職責到哪就監管到哪,這些原則上要歸位于一級企業;承擔了一些安全生產、信訪維穩、環境治理等社會公共管理職能,這些原則上要移交相關政府部門。
          四個重點,就是重點管好資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。其中,管好資本布局,就是要合理確定國有經濟發展戰略規劃,優化國有資本布局結構,推動國有企業在公益、功能領域和保障、改善民生方面發揮支撐作用,在產業轉型升級、振興實體經濟上發揮引領作用,在放大國有資本功能、促進區域經濟發展上發揮帶動作用。規范資本運作,就是要加強國有資本投資運營平臺建設,規范國有資本投資管理、產權流轉、財務管理以及上市公司的國有股權管理,探索投資融資、股權運作、資本整合、價值管理的市場化運作機制與方式。提高資本回報,就是要健全國有資本收益管理,建立國有企業常態化的資本注入機制,完善國有資本經營目標考核評價體系,落實國有資本保值增值責任。維護資本安全,就是要建立健全監督工作制度,綜合運用強化企業內控機制建設、加強經濟責任審計、開展資產損失責任追究等各種監督手段,整合監督力量和資源,在加強國有資產管理的同時更加凸顯對國有資產的監督職能,構建監事會監督、審計、紀檢監察、巡視巡察為一體的大國資監督體系。
          要在帶動改革上有所作為
          國資改革的成效,最終體現在帶動國企改革上,要重點推動以建立現代企業制度為核心的公司制改革、以發展混合所有制經濟為核心的產權制度改革。
          一方面,以管資本為主的國資監管模式,國資委或國有資本投資、運營公司作為出資人代表,以資本和產權關系為紐帶,通過規范的公司治理機制管理下屬企業,進而促進國有企業加快建立現代企業制度、完善法人治理結構,重點規范董事會建設,加強對國有產權代表的管理,探索建立職業經理人制度,推行企業經理層任期制和契約化管理,加快形成各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的公司法人治理機制,從運行機制上分開國有產權代表與職業經理人的聯系,推動企業科學化決策水平不斷提升。
          另一方面,以國資改革帶動國企改革,根本是要打好資本運作這張“牌”,通過混合所有制改革,推動國有資產資本化、證券化,既可以切斷企業與政府之間的“臍帶”,讓國有企業完全地走向市場成為公眾公司,進而獲得充分的經營自主權,受到更加規范的公眾監督,法人治理結構更健全,職業經理人履職行權更充分;政府也不必事無巨細地管資產,從管實物形態的企業中全面抽身,轉向擁有和運作價值形態的國有資本,進而形成以資本為紐帶的新型政企關系。

          信息來源:湖南省國資委政策研究室

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